Wybrane problemy wyceny dla aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nr 1
 
 
 

UWAGA: ZMIANY PRZEPISÓW PRAWA SPOWODOWAŁY, ŻE ROZWIĄZANE W PONIŻSZYM TEKSCIE PROBLEMY DOTYCZĄ SYTUACJI SPRZED 1 STYCZNIA 2003 ROKU

1. Dlaczego właśnie tak
W środowisku rzeczoznawców majątkowych funkcjonuje pogląd, że dla celów aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego wartość rynkową nieruchomości gruntowej należy określić według jej stanu z dnia aktualizacji. Pogląd ten - powszechnie akceptowany przez gminy jest równie powszechnie odrzucany przez użytkowników wieczystych, czego dowodem jest rosnąca liczba postępowań sądowych Są to sprawy o ustalenie, że zaistniały (lub nie) przesłanki do aktualizacji opłat, lub że aktualizacja opłat jest uzasadniona, ale w niższej wysokości.
Stan nieruchomości istniejący na dzień aktualizacji może w zasadniczy sposób różnić się od tego jaki rzeczoznawcy majątkowi powinni uwzględnić przy określaniu wartości rynkowej.

2. Przesłanki prawne
Dzieje się tak gdyż określanie wartości nieruchomości dla aktualizacji opłat z tytułu oddania w użytkowanie wieczyste jest szczególną sytuacją ściśle związaną z uregulowaniami prawnymi. Z uwagi na konsekwencje związane z nieuchronnością ponoszonych opłat i ich charakteru podobnego do podatków, ustawodawca szczegółowo określił zasady postępowania przy tego rodzaju szacunkach. Podstawowym przepisem prawnym ustanawiającym zasady aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 22 i § 23 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Jednak interpretacja tych zapisów jest bardzo różna.
Ustawodawca jednoznacznie podał że określenie wartości dla tego celu wykonać należy w podejściu porównawczym i w zasadzie na tym elemencie się kończy jednakowe rozumienie zapisów prawa przez rzeczoznawców.
Zgodnie z § 22, ust 1 cytowanego rozporządzenia, dla ustalenia ceny nieruchomości gruntowej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz dla aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość - jako przedmiotu prawa własności, które przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie, w podejściu porównawczym, z uwzględnieniem elementów wpływających na kształtowanie się cen rynkowych, a w szczególności wymienionych w art. 134 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca zaleca przy tym żeby określenie wartości przede wszystkim oprzeć na transakcjach rynkowych sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, dopiero w przypadku braku takich transakcji na rynku można by wykorzystać transakcje przedmiotu prawa użytkowania wieczystego.
Istotna różnica w interpretacji tych zapisów wynika z rozumienia zapisu "..jako przedmiotu prawa własności które przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie".

3. Teza
Wśród różnych nietrafionych poglądów można wymienić:
- jednostkową i kuriozalną interpretację polegającą na tłumaczeniu, że jako transakcje porównawcze winny być brane jedynie sprzedaże dokonane przez Skarb Państwa lub gminę,
- pogląd, że zapis ten podkreśla iż w wycena dotyczy prawa własności nieruchomości stąd najważniejsze w wycenie jest zastosowanie transakcji prawa własności
- pogląd przedstawiony przez niektórych wykładowców na szkoleniach, że zapis ten jest podkreśleniem faktu iż nieruchomość wyceniana jest własnością Skarbu Państwa lub Gminy.

Znaczenie tego zapisu - zdaniem autora - całkowicie odbiega od zaprezentowanych wyżej poglądów, a słowo "przysługuje" odnosi się wprost do stanu prawnego nieruchomości wycenianej. A dokładniej do określenia w nieruchomości zakresu obszaru własności Skarbu Państwa lub gminy. Pamiętać musimy, że prawo użytkowania wieczystego w konsekwencji doprowadza do odrębnej od gruntu własności budynków budowli i urządzeń. Właścicielem ich jest użytkownik wieczysty, tym samym nie przysługują one Skarbowi Państwa lub gminie.
Oczywistym staje się, że może to mieć bardzo istotne znaczenie dla wartości nieruchomości określanej na potrzeby aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Zwłaszcza jeżeli chodzi o kwestię uzbrojenia terenu. Warto przypomnieć, że poprzez uzbrojenie terenu należy rozumieć stworzenie warunków do bezpośredniego podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, a nie fakt istnienia na danej nieruchomości sieci czy też przyłączy.

Najlepiej problem zobrazować na przykładzie.
Rozpatrzmy nieruchomość o przykładowej powierzchni 10 ha. Jest to nieruchomość niezabudowana i zostaje oddana w użytkowanie wieczyste. Użytkownik wieczysty buduje na jej obszarze elektrownię wiatrową, odwierca studnię głębinową, a w najniżej położonej części nieruchomości buduje oczyszczalnię ścieków. Dla pełnego wykorzystania pozyskanych w ten sposób mediów, buduje sieć energetyczną, wodociągowa i kanalizacyjną. A posiadając duże ilości energii elektrycznej, wody i możliwości odbioru ścieków znacznie przekraczające własne potrzeby zasila w te media nieruchomości sąsiadujące za pośrednictwem wybudowanych przez siebie sieci.
Właściciel gruntu (Skarb Państwa lub gmina) stwierdza, że w sposób zdecydowany zmieniła się wartość tej i sąsiednich nieruchomości i postanawia zaktualizować opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Pierwszym krokiem do tego jest określenie wartości rynkowej prawa własności przez rzeczoznawcę majątkowego.
Bardzo prawdopodobne jest, że wartość nieruchomości w zdecydowany sposób wzrosła lecz przy jej określaniu dla celu aktualizacji opłaty należy wziąć pod uwagę cytowany wcześniej zapis "...określa się jej wartość - jako przedmiotu prawa własności, które przysługuje Skarbowi Państwa lub Gminie,.." . A w świetle tego zapisu Skarbowi Państwa lub gminie w tym przypadku nie przysługuje prawo własności do elementów uzbrojenia terenu. i to zarówno w przypadku nieruchomości o powierzchni 10 ha jak i w przypadku nieruchomości sąsiednich
Wielu osobom może się wydawać, że zaprezentowany przykład jest czysto teoretyczny. Nic bardziej mylącego. Sytuacja taka wystąpiła w rzeczywistości, a dotyczy Zakładów Energetycznych, które produkują energię elektryczną, ciepło, wodę przemysłową z własnego ujęcia, wodę pitną z własnego ujęcia, a posiadając własną oczyszczalnię ścieków odbierają je od innych. Zakłady Energetyczne, wybudowały nakładem własnych środków odpowiednie sieci i teraz dostarczają wymienione media innym użytkownikom wieczystym - zakładom przemysłowym, lecz nie tylko. Zabezpieczają w ciepło, wodę, energię elektryczną, kilkunastotysięczne miasto i odbierają ścieki. Tymczasem w swoim operacie rzeczoznawca majątkowy zakwalifikował grunty jako uzbrojone i wyliczył na tej podstawie nową wartość prawa własności jako podstawy do zmiany opłat

4. Dowód
Żeby dokładnie przeanalizować powołany stan prawny trzeba przypomnieć pewne zapisy:
- świadczenia na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 148, ust 4 ustawy), to środki w gotówce lub w naturze, do których wniesienia użytkownik wieczysty jest zobowiązany a mocy przepisów prawa (np. opłata adiacencka, lub odłączenie części gruntu - jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, w związku z budową drogi publicznej).
- nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej to środki w gotówce lub naturze, których wniesienie wynika z suwerennej decyzji użytkownika wieczystego lub umowy cywilnoprawnej, zawartej z innymi podmiotami prawa (np. budowa własnej oczyszczalni ścieków i sieci zbiorczej, obsługującej nieruchomość użytkownika wieczystego i nieruchomości innych użytkowników wieczystych)
Ustawa o gospodarce nieruchomościami w przypadku aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego odnosi się do świadczeń wniesionych przez użytkownika wieczystego (art. 77 ust 4 "Przy aktualizacji opłaty, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepis art. 148 ust. 4, z tym że wartość świadczeń zalicza się na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną." ) natomiast nie wypowiada się w kwestii nakładów.
Dla jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii nakładów odnieść się należy do przepisów ustawy kodeks cywilny. W świetle tej ustawy oczywistym jest, że budynki i inne urządzenia nieruchomości gruntowej zabudowanej - nie obciążonej prawem użytkowania wieczystego, są trwale z gruntem związane, zarówno w prawnym jak i fizycznym aspekcie tej więzi, z wyłączeniem przypadków przewidzianych w art. 49 k.c. ("Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu").
Te same budynki i inne urządzenia wniesione lub nabyte przez użytkownika wieczystego na gruncie oddanych w użytkowanie wieczyste, są nieruchomościami stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46, §1 k.c.) , związany - w aspekcie prawnym - z ustanowionym prawem użytkowania wieczystego (art. 235 §1 i 2 k.c.) , a nie z prawem własności nieruchomości gruntowej, przysługującym Skarbowi Państwa lub gminie.

Wskazane różnice stanu prawnego zabudowy nieruchomości gruntowej powodują, że jej wartość rynkowa jako przedmiotu prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa lub gminie określana dla potrzeb aktualizacji powinna uwzględniać atrybuty jej stanu fizycznego (art. 134 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) tylko w takim zakresie jaki wynika z zakresu prawa własności przysługującego tym podmiotom. Pogląd przeciwny prowadzi do sytuacji, w której zwiększone nakłady użytkownika wieczystego na nieruchomość prowadzą do wzrostu nieuzasadnionych przychodów Skarbu Państwa lub gminy.

Dodatkowych wyjaśnień powołanych wątpliwości należy poszukiwać wykładni prawnej §22 ust 1 rozporządzenia stanowiącego że dla celów aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego określa się wartość nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności które przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie. Wątpliwym jest aby w zamyśle ustawodawcy, wprowadzenie pojęcia "przysługuje" do aktu normatywnego rangi rozporządzenia, miało na celu podkreślenie faktu, że właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste jest Skarb Państwa lub gmina. Fakt ten nie wymaga wyeksponowania, bowiem tylko te dwa podmioty są władne ustanowić prawo użytkowania wieczystego na gruntach stanowiących ich własność.

Załóżmy jednak i taką sytuację, że bliżej nieokreślone pojęcie "przysługuje" jest tylko zbędnym podkreśleniem czegoś co oczywiste. W tym przypadku analizowane regulacje prawne wywołują skutki, które w praktyce eliminują możliwość określenia wartości rynkowej o której mowa w art. 77 ust 1 ustawy. Bowiem zgodnie z literalnym brzmieniem definicji wartości rynkowej w świetle dyspozycji § 22 ust 2 w związku z § 5 ust 1 rozporządzenia ("Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczne jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen"), wartość rynkową o której mowa w art. 77 ust 1, należy określić podejściem porównawczym na podstawie analizy cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Tym samym przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności przysługującego Skarbowi państwa lub gminie, bez uwzględnienia dyspozycji art. 235 § 1 i 2 k.c. koniecznym staje się pozyskanie informacji o cenach transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów - jako przedmiotu prawa własności - których zabudowa nie jest przedmiotem transakcji. Oczywistym jest że transakcje takie nie występują w obrocie rynkowym zaś sprzedaż gruntów jako przedmiotu prawa własności dotychczasowym użytkownikom wieczystym (art. 32 ust 1 ustawy) nie spełnia kryteriów rynkowych wynikających z art. 151 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Analizowany problem jawi się zupełnie odmiennie przy założeniu że pojęcie "przysługuje" występujące w § 22 ust 1 rozporządzenia, uzupełnione dyspozycją §22 ust 2 nadaje tym przepisom znaczenie: Z uwzględnieniem atrybutów cenotwórczych wymienionych w art. 134 ust 2 ustawy, tylko w takim zakresie jaki wynika z zakresu prawa własności, które przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie. Tak przyjęta wykładnia prawna §22 ust 1 i 2 rozporządzenia koresponduje z art. 148 ust 4 w związku z art. 77 ust 4 ustawy i nie prowadzi do sytuacji w której aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest swoistą karą wymierzoną użytkownikowi wieczystemu za to, że ponosił nakłady na oddaną mu nieruchomość gruntową.

5. Skutki
1. Jeżeli przyjmiemy za udowodnioną zaprezentowaną tezę to trzeba wyraźnie powiedzieć, że rodzi to dalsze skutki w odniesieniu do wielkości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W tym przypadku oczywistym jest, że wartość rynkowa oszacowana bez uwzględnienia regulacji art. 235 k.c. prowadzi wprost do zawyżenia wartości oszacowania. Zawyżenie to jest w takim zakresie w jakim stan nieruchomości przyjęty według art. 134 wykracza poza właściwy stan prawny.
2. Należy też mieć na względzie sytuację prawną, która powstała w całym kraju na skutek przemian własnościowych. Mienie gminy najczęściej zostało wniesione do spółek prawa handlowego, w szczególności dotyczy to infrastruktury technicznej. Powstaje pytanie czyją własnością są sieci ciepłownicze, energetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, telekomunikacyjne? Odpowiedź jest decydująca dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Jeżeli sieci są własnością spółek prawa handlowego to nie ma najmniejszego znaczenia kto jest właścicielem udziałów lub akcji. Nie stanowią bowiem one wtedy własności gminy (Skarbu Państwa) i nie mogą być podstawą do uwzględnienia w wycenie w postaci atrybutów cenotwórczych.
6. Na zakończenie
Pozostaje dopowiedzieć jeszcze jedno. Przesłanką powstania aktualizacji opłat jest wystąpienie wzrostu wartości nieruchomości, a dowodem na okoliczność jest operat szacunkowy wykazujący nową wartość inną od dotychczasowej. Bardzo duże zatem znaczenie ma wykładnia prawna zapisów w art. 22 ust 1. W środowisku rzeczoznawców majątkowych najczęściej stosowany w praktyce jest pogląd, że dla celów aktualizacji opłat wartość rynkową należy wyceniać bez uwzględniania regulacji art. 235 § 1 i 2 k.c.
Jeżeli tezę przeciwną zaprezentowaną w tym artykule uzna się za udowodnioną spowoduje to duże zmiany:
- po pierwsze w procesie określania wartości pojawi się konieczność rozpoznania stanu prawnego nieruchomości sąsiadujących z wycenianymi - zarówno według stanu obecnego jak i według stanów historycznych
- po drugie .koniecznym może okazać się przewartościowanie wielu opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów z przykrymi dla gmin i Skarbu Państwa skutkami finansowymi
- po trzecie może okazać się, że w wielu nowych przypadkach zmiana opłaty jest nieuzasadniona

Kwestią czasu jest rozstrzygnięcie tego problemu przez sąd w jakieś konkretnej sprawie. Spodziewać się też można, że sprawa trafi w końcu do Sądu Najwyższego i wtedy ustalona zostanie obowiązująca wykładnia prawna § 22 ust 1 i 2 rozporządzenia. Byłoby bardzo źle gdyby się okazało, że środowisko rzeczoznawców twardo broniło nieprawidłowej procedury zawyżając wartości ze szkodą dla użytkowników wieczystych.